□ 河南省国土资源科学研究院        康鸳鸯

   中国地质大学地球科学与资源学院  常秋玲

   河南省平顶山市国土资源局        孙愿强

矿业城市是在开发利用矿产资源基础上兴起的，以消费一定数量的自然资源而赖以生存

发展的一种特殊城市类型，具有强烈的资源指向性。长期以来，矿业城市在中国工业化

和城市化进程中地位极为突出。但随着矿产资源的开采，矿业城市产生了大量土地塌陷

或被压占、环境恶化等问题，城市发展面临着资源储量枯竭和环境容量有限的两难境地

。国家新一轮土地利用总体规划修编已经启动，如何在修编中建立科学合理的战略思路

，打破矿业城市的发展对单一资源的依赖性，既保障矿业城市未来经济社会发展，又能

够改善生态环境，是关系到矿业城市可持续发展的关键所在。

矿业城市土地利用和演化特征

长期以来，矿业城市建设中流行的“地上服从地下”观点忽略了资源与环境协调发展的

客观规律，也形成了不同于其他城市的土地资源利用特点：

一是城镇土地利用的空间分布不合理。由于受资源储存条件及地质开采条件的制约，绝

大部分矿业城市是依山傍矿而建，城市空间布局较为分散。矿业开采、加工对资源依赖

的特殊性使城市内部布局也较为分散，为城市的集中发展和居民的交通、生活等带来诸

多不便。所以，矿业城市一般都是选取某些条件较好、位置适中的地段为点，集中规划

建设使之成为相对集中的中心生活区，并以一定的交通线连结起来，构成点状分布的城

镇群。这在宏观空间布局上呈现组团式的分散辐射状结构。这种结构下，城镇职能过于

重复，乡镇过多且扩张幅度较快，市政建设配套不够，公共服务功能不健全。此外，还

极易造就矿山污染，直接威胁城市环境，影响城市居民的生活质量。

二是一段时期内耕地质量数量显著下降。矿业产业劳动密集的特点，导致人口和非农业

活动大量占用耕地，加上矿业开采对地表原状造成的破坏，矿业城市耕地数量急剧下降

。全国因采矿损毁土地累计达40万公顷，每年工业固体废弃物排放量中85%以上来自矿山

开采，现有固体废矿渣积存量高达60亿～70亿吨，其中仅煤矸石就有30多亿吨，形成煤

矸石山1500余座，占地5000公顷。

从典型的矿业城市平顶山市来看，全市近十年来净减少耕地1370多公顷。平顶山矿区自

投产到2001年，塌陷土地达8000公顷以上，仅在市郊境内形成的东西走向的狭长塌陷地

带长约31公里，南北宽约3.7公里，面积7470公顷。仅平煤集团所属各矿在开采过程中排

出的矸石已堆积30余座，占地91公顷，其中占用耕地近60公顷。长期的矿产开采导致了

地表水利设施的破坏和生态环境的恶化，降低了土地尤其是耕地质量和土地收益，对区

域内农民造成一定影响。同时，土地大面积毁坏造成农民失去劳动场所，剩余劳动力增

加，形成了社会问题。

矿业城市土地利用总体规划修编的战略思路

转变规划理念，树立科学的发展观和集约利用土地的意识 

要进行规划理念创新，真正树立以人为本的理念、理性发展的理念、弹性规划的理念、

动态规划的理念、开放的理念和集约利用的理念。要用科学的发展观、集约利用土地和

先进的规划理念指导新一轮土地利用总体规划的编制，从而引导矿业城市未来十几年的

经济社会发展模式，促进产业结构调整，协调矿产开采和土地利用之间的矛盾。

落实国家政策，严格保护矿业城市有限的耕地和基本农田

预计到2010年我国将产煤75亿吨，因采矿塌陷破坏的耕地将达16万公顷。若基本农田比

例按80%计，其间将有12.67万公顷基本农田被破坏，矿业城市的基本农田保护工作形势

极为严峻。在经济发展与土地供给矛盾进一步加剧的背景下，新一轮土地利用总体规划

应该继续实行严格的基本农田保护制度，站在战略的高度，综合考虑和处理好保护和发

展的关系，严格划定基本农田保护线，开展矿业用地与基本农田保护专题研究，切实发

挥土地利用总体规划协调各业用地、保护耕地尤其是基本农田的作用。

立足发展实际，与城市规划、矿产规划等相衔接

实践证明，城市规划对城市发展定位、城市现代化建设有重要作用。平顶山市新区功能

分区科学合理，市政设施配套齐全，环境清新优美，主要得益于规划的指导作用，从根

本上解决了老区布局混乱、工矿区与居民区混杂交错、交通不畅、环境污染严重等问题

，为城市建设的可持续发展奠定了基础。城市规划应在符合土地利用总体规划的前提下

，合理确定区域布局。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进

城市与区域经济的协调发展。城市规划、矿产规划、农业规划等其他规划都要在符合土

地利用总体规划的前提下，相互协调和相互制约。对矿业城市来说，矿产规划理应考虑

基本农田规划和土地利用总体规划，结合土地整理复垦的实际，以科学的发展观指导“

地上”和“地下”之间的关系，合理利用区域资源。

强化生态建设，发挥规划对可持续发展的保障作用

上一轮的土地利用总体规划，虽然考虑了土地利用与生态环境之间的关系，并把生态环

境改善作为土地规划的主要目标之一，在划定土地开发区域时，亦进行土地适宜性评价

，对生态退耕、水土流失治理和天然林保护等生态建设方面都进行了有益探索。但是，

随着后备资源的减少和建设占用土地的增加，生态建设目标在短期利益下不得不让步，

生态环境保护的措施形同虚设。在新一轮的土地利用总体规划修编中，要把土地利用与

生态环境建设提高到国家生态安全的高度上来，树立科学的资源资产价值观。要进一步

深化对土地生态环境建设的认识，并大力加强土地利用计划指标和用途管制措施对生态

建设的作用。