在过去50 年 里,全世界人口增加了一倍半,人均粮食消费增加了17 %。由于化肥农药的施用、种子的改良、先进农业技术的推广和土地的征用,使生产粮食的农民和耕地都大大减少了,让人们觉得粮食不缺了,粮食问题已经解决了。但从全球来讲,粮食安全是一个很严峻的问题。世界上仍有5 亿人口(占世界人口的8 %以上) 受饥饿威胁,36 个国家面临严重粮食短缺,每年几百万人死于饥荒。1999～2001 年,中国粮食连续3 a 减产,2002 年虽有恢复性增产,但当年仍产不足需。2003 年由于粮食面积继续调减,全年粮食又是减产趋势。与此同时,粮食需求则持续增长。2000 年以来,中国粮食连续3 a 当年产量低于消费量,且缺口不断扩大,说明粮食安全问题仍不可忽视。

1 　人地、人粮矛盾日益加剧,实现耕地保护目标越来越困难

1995 年以前的10 a 里,中国耕地净减193. 03 万hm2 ,年均减少19. 30 万hm2 。中国总人口1995 年末12. 1 亿人,粮食年需求为5. 2 亿t ,1995 年粮食产量为4. 6 亿t ,与需求相比差0. 6 亿t 。人增粮不增,粮食供求关系紧张。为确保2010 年粮食生产目标,需要耕地1. 35 亿hm2 。而目前中国现有耕地中有近666. 67 万hm2 坡耕地需要逐步退耕。在加大投入的情况下, 2010 年最多能开发复垦耕地533. 33 万hm2 。即使各项建设一分地不占,中国耕地也将有66. 67万hm2 的缺口。按各项建设占用耕地的需求和发展趋势来看, 中国耕地的缺口将继续扩大。2000 年以前,城镇和村镇建设占用耕地150 万hm2 ,基础设施和重点项目占用耕地66. 67 万hm2 ,农业结构调整(不包括退耕还林、还牧和灾毁) 也要占用耕地,几项合计占用耕地316. 67 万hm2 。到2010 年,将占用耕地933. 33 万hm2 ,耕地缺口将达到1 000万hm2 以上。

1999 年与1996 年相比,耕地面积净减86. 67 万hm2 ,平均每年净减28. 87 万hm2 。仅1999 年,新的《土地管理法》实施的第一年,经有关部门批准建设的项目就占用耕地5. 33 万hm2 ,中国耕地净减高达43. 66 万hm2 ,虽然没有引起粮食供应紧张的问题,但面对这种人地关系矛盾趋于加剧的严峻形势,政府提出进一步加强土地管理,突出土地用途管制的主题,把土地用途管制和耕地保护作为首要的中心目标,实行世界上最严格的耕地保护措施。根据《1997～2010 年全国土地利用总体规划纲要》,"十五"期间中国耕地保护工作的目标为全国耕地保有量2005 年不少于1. 28 亿hm2 ;基本农田面积不低于1. 09 亿hm2 ;新增建设占用耕地总规模不超过70 万hm2 ;土地整理、复垦和开发等补充耕地不少于130万hm2 。为实现这一目标,要求基本实现耕地总量动态平衡,各省、区、市建设占用耕地做到占补平衡。虽然国土资源部已经宣布2001 年、2002 年实现了耕地总量动态平衡,但新开耕地普遍存在开垦质量、耕种利用和作物长势"三差"的问题,甚至出现边开边荒、水土流失和生态破坏严重的现象,新开耕地的生产能力只及被占用耕地生产能力的1/ 3～2/ 3。

2 　影响粮食安全的因素

2. 1 　耕地面积日益缩减

1978～1994 年, 中国耕地面积净减458. 7 万hm2 ,年均净减28. 7 万hm2 。以后每年中国粮食播种面积不断减小,在除台湾外的全国30 个省、市、自治区中,有19 个省份粮食播种面积绝对减小,有的地方甚至出现了严重的抛荒现象。在某省100 多个县、市中,有80 %的县、市放弃的耕地面积超过6 %。另外,随着城市化和工业化的推进,必然以耕地的非农业化为代价。据预测,中国如有二分之一的农民"农转非",将有4 666. 67 万hm2 以上农用地同时"农转非";而目前可供开垦的土地资源只有1 333. 33 万hm2 ,且几乎都分布在开垦难度大的地区。

2. 2 　种植结构调整的影响

随着农业种植结构调整力度的不断加大,中国粮食播种面积逐年减小,粮食产销区划分日趋明显。余粮的省份越来越少,缺粮的省份逐年增加。20 世纪50 年代中国余粮省份为21 个,目前已不到15个。其中能够大量调出粮食的省份只有8 个,而缺粮在100 万t 以上的省份就有10 个,而且有继续扩大的趋势。即使在一些粮食主产区,粮食播种面积的下降幅度也是很大的。作为粮食主产区,调整种植结构,不能片面地理解就是压缩粮食种植面积。一味地减少粮食生产,对全国的粮食安全是十分不利的。

2. 3 　人口增长的影响

中国人口居世界之冠,粮食消费也居世界之首。据有关专家测算,到2010 年, 中国人口将增加到13. 8 亿人,年均增加1 000 万人。随着全国人民小康建设步伐的加快,生活水平日益提高。到2020 年全国人均肉消费量,将由20 世纪90 年代的17 kg 增加到43 kg ;粮食直接消费和间接消费量预计分别达到5. 13 亿t 和5. 94 亿t 左右,供需缺口会出现0. 44亿t 和0. 1 亿t 。况且中国小城镇建设步伐也在加快,农业人口向非农转移速度加快,这必定也会增加粮食消费的数量。

2. 4 　工业用粮的影响

有关专家预测,到2010 年,全国酒类总产量将达到7 496 万t ,消耗粮食527. 1 亿kg ,比1995 年增长2. 5 倍。溶剂、制药等领域从20 世纪80 年代以来发展很快,其产品年均增长5 % ,1995 年已达到50亿kg ,预计2010 年可消耗粮食103. 9 亿kg 以上。作为"朝阳"产业的饲料加工业,更是消耗粮食的大头。有关部门预测,2010 年中国的粮食需求量35 %将用作饲料粮,到2030 年这一比例将接近50 %。饲料用粮呈快速增长之势。

2. 5 　土地边际效益递减

今后中国粮食供给的增长是在粮食单产已经接近甚至超过世界平均水平的基础上的再提高,其难度会愈来愈大。随着中国粮食单产逐步接近甚至超出产出边界,土地的"边际收益递减"现象变得强烈起来。加之,粮食生产的总体生态环境也趋向恶化,土壤沙化、盐碱化以及工业三废污染都影响到粮食的增产和品质的改变。水的后备资源短缺,以及科技力量薄弱,科技成果转化推广缓慢等也构成影响粮食生产的外部环境限制因素。据预测,在20 世纪末和21 世纪初,中国北方干旱区缺水量达600～700亿m3 。如果没有新技术尤其是品种技术的突破,中国粮食生产水平的提高会愈来愈慢。

2. 6 　农民种粮积极性下降

由于工农产品比价不合理和农业生产收益过低,使得农民愈来愈普遍感到种田"不合算",因而中国农村中大批有较高文化和素质较好的青、中年劳力纷纷离开农村流入城市,而留守的多是素质相对较差的劳动力,结果导致土地经营更加不力,耕地抛荒也更加严重,如此形成了恶性循环。

2. 7 　土地污染越来越严重

目前,中国工矿业日排放污染物超过1 亿t ,每年工矿业废水总量约600 亿t ,其中80 %以上的污水未经任何处理便直接排放。现在酸雨地区已由20世纪80 年代的西南局部地区发展到西南、华中、华南、华北地区,超过了国土面积的40 %。化肥和农药的过量施用造成全国受化肥和农药污染的耕地有1 333 万hm2 。受工矿业固体废物和生活垃圾污染的农田也有2 万hm2 以上。这些污染直接影响粮食质量的安全。

3 　加强耕地保护的政策建议

3. 1 　加强执法力度,将现有的耕地保护措施落实到位

目前,中国在耕地保护方面的政策和措施主要有:基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度等。这些政策和措施就其本身而言具有很强的合理性,实施以来也在很大程度上起到了保护耕地的作用。但由于执行不严格,使得"制度弱化",常常起不到应有的作用。因此,必须严格执行这些土地保护的政策和措施,以确保中国耕地在新的经济发展形势下能得到切实、有效的保护。

3. 2 　规范地方政府的供地行为

中央政府和地方政府在保护耕地这一问题上目标效用函数不一致,中央政府注重经济的可持续发展和国家粮食安全问题,而地方政府则更注重短期的财政收入和发展地方经济的"政绩"。早在1992年、1993 年的房地产开发热和开发区热中,地方政府供地行为的非理性是导致一级土地市场供给失控、耕地大量浪费的主要因素。因此,要将耕地保护与地方政府政绩挂钩,进一步规范地方政府的供地行为。

3. 3 　盘活城市存量土地,减少耕地占用

面对经济快速发展对建设用地的大量需求,不能再走过去粗放式利用的老路子,要立足存量土地进行内涵挖潜,盘活城市内部存量土地,以满足建设用地的需求,从而减少因新增建设用地对耕地的占用量。

3. 4 　加强农地整理力度,确保耕地总量动态平衡

各地农地整理的实践经验表明,经过整理后,有效耕地面积将增加10 %～15 %。另据专家预测,通过对田边地头闲散地、农村居民点的整理,全国将新增耕地面积1 333. 33 万hm2 ,再加上因农地整理而完善的农业基础设施和改善的农田生态环境带来的耕地生产力的提高,将能大大弥补耕地面积减小所带来的粮食生产压力。

4 　保证粮食安全的政策建议

(1) 大力推广农业科学技术,提高农业生产能力,优化粮食产品质量,满足市场需求。

(2) 在自愿的基础上,建立农村合作制,实行粮食产业化经营,降低粮食生产成本,增强中国粮食在国际粮食市场上的竞争力。

(3) 充分利用WTO 规则允许实行的"绿箱"政策,对国内粮食生产进行保护,从根本上发展、提高粮食生产能力。

(4) 粮食生产周期长,市场反应能力差,自然风