引  言

随着国家经济建设步伐的加快，各地区都加大了财政投入力度。但是，由于各种主客观因素，导致不少地方出现“花钱多而收效甚微”的现象。因此，如何提高财政资金使用效率成为政府关注的焦点。其中，基层行政事业单位预算绩效评价工作是一个非常关键和紧迫的任务。加强对其的研究对于推动我国公共财政改革具有重要意义。

一、项目预算绩效管理理论概述

项目预算绩效管理是指将全面质量管理理念运用于项目预算编制、审核等环节，并结合部门实际情况开展绩效评估，最终达到提高工作效率、节约支出成本、改善服务质量，以实现最大社会效益的一种管理模式。该模式强调把项目作为一项系统的工程来考虑，注重事前规划、事中控制、事后考核。项目预算绩效管理的基本目标在于通过有效的沟通与协调，使组织成员在工作过程中相互学习和交流，促进组织目标达成的同时提升自身能力，进而为组织创造价值。因此，项目预算绩效管理就是对行政事业单位进行全方位的绩效评价，其核心任务在于评价项目绩效水平及影响因素。项目预算绩效管理体系包括预算编制、实施和考评三个阶段，其中，预算编制是关键一环。而预算编制是否合理直接关系到预算绩效管理工作能否顺利进行并最终达到预期目的，项目预算绩效管理要求管理者不仅需要具备较高的综合素质，而且还必须有良好的职业道德素养和丰富的实践经验，它要求管理者既能把握好全局又能够灵活应对复杂多变的环境。从目前来看，我国大多数地方仍存在着一些问题，主要是因为没有建立起完善的项目预算绩效管理体系，从而导致预算绩效管理水平不高。

（一）项目预算绩效管理内涵

项目预算绩效管理概念，也就是项目预算部门为了实现既定的战略目标，根据相关规定或准则对各项目管理单元所做的决策计划及相应行为进行分析、预测、监控和调整，以保证项目顺利完工并取得预期效益的全过程管理。项目预算管理是以项目预算管理思想为指导，以战略导向为原则，以预算为手段，以结果应用为重点的综合性管理方法。项目预算是基于战略角度出发，将项目所有可能涉及的资源投入和产出情况纳入统一框架下统筹谋划的一种管理工具，也是实现“全面预算”管理理念的具体体现。项目预算绩效评价指利用平衡计分卡理论和指标法，运用财务指标与非财务指标相结合，对项目完成质量以及项目内部运行效果等方面进行衡量和评价，以帮助管理层发现存在的问题，提出改进建议的过程。

（二）项目预算绩效管理现状

项目预算绩效管理的基本目标是以实现项目效益最大化为目的，对项目进行全过程和全方位的控制。目前我国大多数行政事业单位都采用了全面预算管理模式来指导其开展各项工作，但由于该模式过于强调财务核算而导致预算编制不及时，预算执行过程中容易出现偏差等诸多不足。同时还存在着一些不容忽视的弊端，如：预算信息失真现象严重、预算与实际情况脱节、造成资源浪费等。另外在实际应用中也暴露出不少亟待解决的问题，如重事后监督而轻事前预防，重结果考核而轻过程控制，重静态考评而轻动态监控，重内部审计而轻外部评价等等。上述种种问题直接或间接地对行政事业单位财务管理产生负面影响，使之成为制约行政事业单位预算管理改革和创新的重要瓶颈之一。

二、当前基层行政事业单位项目预算绩效管理存在的问题

（一）缺乏组织结构

1.没有形成统一的管理机构，各职能部门职责不明或不明确。如：有些部门虽然设有专门负责该项目的业务部门，但因各部门之间缺少沟通协调，致使部门之间信息交流不畅等原因造成部门间权责不清，甚至出现相互推诿现象。

2. 未形成系统的绩效考核制度。现行的考核指标主要集中于财务、成本、执行率等方面，难以准确反映出单位项目的真实情况；同时也没有形成完整的评价指标体系。这些因素严重制约着项目预算管理水平提升，影响到整个单位经济效益的提高。

3.忽视对人力资源的管理。很多基层项目实施人员认为自己是业务工作人员，对项目预算绩效工作重视不够。他们往往只注重完成任务而忽略对专业素养的培养。另外，大多数基层人员没有受过良好绩效管理培训，无法满足新形势下绩效管理工作的要求。

（二）预算绩效管理质量问题

1.绩效评价体系存在缺陷。目前我国的绩效考核还处于起步阶段，尚未建立一套科学有效的绩效管理体系，这不仅制约着预算管理水平的进一步提高，而且也不利于预算资源合理配置。绩效考核没有有效地提升财政资金使用效益和政府的工作效率，没有真正做到让每一分钱用在“刀刃”上。没有充分发挥绩效考评结果应用的指导和监督效果，没有发挥其导向功能。

2.预算编制过程中出现问题。当前，有些单位虽然已经初步建立了较为完善的内部控制制度，但仍普遍存在着“重核算轻分析”“重算轻评”等现象。具体表现是，在编制预算时主要凭经验进行判断和决策，缺乏必要的科学依据和严谨的逻辑推理论证，使得预算方案难以得到充分的验证。因此，预算编制往往流于形式，达不到预期效果。

3.预算编制内容不够合理。预算编制内容不合理是造成预算编制随意性较大的重要原因之一。目前我国许多部门都已制定了具体的预算管理办法，但是对预算执行过程中出现的问题却没有相应的解决办法，这就使预算管理失去了其应有的作用。现行预算编制方法大多采用传统的定额法和比率分析法，由于这些方法不能准确地反映项目的真实经济状况，所以在一定程度上容易导致一些错误结论的产生。

三、基层行政事业单位项目预算绩效管理存在问题的原因分析

（一）预算管理制度不健全，预算组织体系不科学

首先，从政府层面来看，各级财政部门对财政预算管理体制尚未真正理顺，各地区之间财政体制差异大，地方利益色彩浓厚，致使各地在实行预算改革方面存在明显差别，预算制度建设相对滞后；其次，在预算资金使用环节还没有建立起一套完整的绩效评价指标体系。再次，在预算管理主体方面，大多数县级以下政府部门仍处于“各自为政”的状态，没有形成统一的预算编制机构，使得大部分部门只重视收入任务完成情况，忽视支出效益，甚至出现“重投入轻产出”现象。

（二）预算监督乏力，缺乏有效监督机制

主要表现为：一是对财政资金使用监管力度不够，预算约束机制形同虚设，有些职能部门甚至以牺牲自身经济效益换取眼前的政绩；二是对财政拨款项目的审批程序及标准不明确，造成部分财政支出项目被随意取消或减少，使有限的财力难以发挥最大效用；三是对财政性经费分配过程监控不力，个别主管部门和人员在经费拨付过程中未严格履行法定职责。

（三）项目预算绩效考评指标设计不合理

目前我国多数行政事业单位仍然采用传统的单一目标法，即按照行政事业单位预算执行年度的收支状况确定考核指标。这种方法不能反映出每个预算周期内预算资金的运行轨迹及其变化规律，也无法准确地衡量其真实水平。

四、基层行政事业单位项目预算绩效管理的解决措施

（一）基层行政事业单位项目预算绩效管理的基本原则

一是全面性原则：就是要全面考虑单位的各种资源条件，包括财力资源、物力资源以及人力资源等等，做到统筹兼顾，综合平衡，保证项目支出达到既定目标。同时也不能忽视其他方面的因素，比如资金的来源渠道是否合理，使用效益如何等；还要充分考虑到各部门之间的配合协调工作，使整个系统处于高效运行状态。二是动态化原则：就是要求我们必须根据不同时期经济社会发展状况和自身特点，及时更新观念，与时俱进，积极探索新的工作思路和方法，以适应新形势下各项事业健康稳定发展的客观需求。只有这样才能有效地推动我国财政改革向纵深方向推进，促进社会经济持续快速健康发展。三是针对性原则：在项目预算绩效管理工作中，既需要对当前项目绩效管理工作存在的问题给予充分重视，又需要不断发现其不足，以便及时改进和提高。四是系统性原则：就是要求项目预算绩效管理是一个系统工程，涉及多方面的内容，既有宏观上的整体把握，更有微观上具体落实的细节操作。因此，在具体实施过程中要坚持因地制宜，分类指导的原则，注重突出重点，抓住关键，力求实效。

（二）项目预算绩效考核的保障

1.加强宣传培训，提高思想认识。要强化对开展项目预算绩效管理工作重要性的认识，增强广大工作人员做好这项工作的责任感和使命感。通过多种途径加大对相关法律法规知识学习和普及力度，不断提升全体干部职工依法行政意识和责任意识。特别是要结合新形势和实际情况，及时调整工作思路和方法，创新思路和举措，努力探索一条符合自身特点的事业发展之路；同时还必须坚持以人为本，树立良好的工作作风。在工作中要善于运用群众智慧，积极听取各方面意见，真正做到“一切为了人民”，切实履行好自己的职责，充分发挥出行政事业部门应有的作用。此外，还要注重将理论联系实际，切实把科学发展观融入到各项具体工作中去。只有这样才能更好地指导实践活动，确保该项目的顺利实施。

2.完善法规政策体系，健全配套制度建设。应进一步建立健全财政转移支付制度，规范政府采购行为，同时，要建立以绩效管理为核心的预算管理制度，并与其他财政性资金进行合理分配，使财政资金使用更加科学合理，加强预算编制、执行及监督检查等环节的监督管理。促进财政支出结构优化调整。

3.创新管理机制，构建多元参与模式。各级财政部门应积极发挥职能作用，引导社会各方面力量积极参与项目绩效评价工作。一方面可以从国家层面出台一系列政策法规来支持、鼓励各类主体积极开展项目预算绩效管理工作；另一方面，可结合地方实际情况制定专门针对项目预算绩效管理工作的实施细则，从而形成全覆盖式的项目管理格局，推动项目预算绩效管理工作健康有序地开展。

（三）实施项目预算绩效管理具体步骤

1.建立科学完善的评价体系。通过编制建设项目预算绩效指标体系，实现政府投资工程项目预算绩效的动态考核与控制。要结合项目特点和实际情况合理设置绩效评价指标及权重系数，并根据各单位的具体情况进行适当调整，使其更加科学合理。

2.建立健全监督机制。通过加强制度建设，进一步健全各项管理制度，切实维护财政资金安全完整，确保预算执行结果真实准确可靠。

3.规范预算行为，确保项目预算绩效管理水平稳步提升。从预算编制、审核、审批、拨付、监督等各个环节入手，强化监督管理，严格按照程序办事，努力形成公开透明的运行机制，真正把好项目预算关，杜绝弄虚作假现象发生，从而为项目绩效目标的完成提供强有力的保障。

4.创新管理机制。要树立以人为本的理念，充分调动广大人民群众参与预算绩效管理工作的积极性，增强各级财政部门的责任意识和服务意识，充分发挥他们在预算绩效管理工作中的作用；同时，要加大宣传力度，积极引导社会各界积极参与，共同营造良好的舆论氛围，让社会公众了解和支持预算绩效管理工作。

（四）优化项目预算绩效管理效果

优化项目预算绩效管理效果应注意的几个方面：一是要明确预算绩效管理工作的基本定位，预算绩效管理作为一项新生事物，它不是一种新概念或新方法，而是一种新模式。我们不能将预算绩效管理简单理解成单纯追求资金效益最大化的经济活动，而应着眼于对资源的合理配置和有效使用，以促进经济社会全面协调可持续发展。二是要构建科学合理的考评机制。预算绩效考评是政府绩效评价体系中重要组成部分，也是财政监督检查的主要手段之一，其目的就是为了实现财政资金的高效利用，确保财政资金的安全性和经济性。预算绩效考评工作是一项长期而艰巨的任务，需要在实践中不断探索总结，不断完善提高，只有这样才能取得较好成效。三是要做好相关配套政策研究。目前我国对预算绩效考评还没有一套完整系统的法律法规或专门规定来约束和指导实践活动。各地都根据自己实际情况制定相应的办法和制度。有的地方已经出台一些地方性法规或规章。但是，这些规范性文件大都只针对某一个领域或项目提出具体要求。在实际操作过程中，由于缺乏统一规范，导致各地区做法不一，甚至相互冲突，影响了这项工作的正常有序开展。随着公共财政体制的改革深化以及政府职能转变步伐的逐步加快，各级财政部门应积极推进预算绩效管理改革创新，积极探索建立与之相适应的绩效评价体系和运行机制，争取在项目预算绩效管理上收到一定效果。

结  语

基层行政事业单位项目预算绩效管理是整个财政预算管理过程的重要环节，直接关系到国家宏观调控目标能否顺利实现。因此，加强项目预算绩效评价对于促进我国行政事业单位全面协调可持续发展具有重要意义。本文解析了目前基层行政事业单位项目预算编制中存在的问题，并提出相关解决对策。希望能够为我国行政事业单位预算绩效管理制度建设提供一定的理论支持和实践指导，推动社会经济发展水平不断提高。