关于落实《“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》（以下简称《指导意见》），近日由国土资源部、国家发展改革委联合正式发布。国土资源部土地利用管理司主要负责人就此进行了政策解读。

    应时代之需而生

    土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。党的十八届五中全会《决定》提出，要坚持最严格的节约用地制度，全面节约和高效利用资源，实行能源和水资源、建设用地等总量和强度双控行动。特别是《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确要求，“十三五”时期，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。

    为落实党中央、国务院要求，国土资源部2016年发布实施的《国土资源“十三五”规划纲要》明确提出，“十三五”期间，要实现建设用地总量得到有效控制，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，存量建设用地挖潜力度进一步加大，用地控制标准体系健全，节地技术不断推广应用。

    在时代大背景下，《指导意见》应运而生。按照上述任务要求，国土资源部与国家发展改革委员会在全面总结“十二五”节约集约用地工作、科学分析“十三五”时期经济社会发展和土地资源利用的基础上，研究制定了落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见。

     科学统筹划定“底线”

    《指导意见》包括正文和附表两部分。正文部分包括落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的总体要求、主要目标、重点任务、保障措施等方面内容。附表部分是全国31个省、自治区、直辖市“十三五”时期单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的分解任务表。

     如何将“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标科学合理落实到各省区市？在指标分解测算中，着重从3个方面作了统筹考虑：

     一是在基期和基数的确定上，保证目标测算的科学性。“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标以2015年为基期，周期为5年，即2016~2020年。下降目标在省级层面的分解主要涉及GDP和建设用地两类数据。

    二是在分解原则和分解方法的确定上，保证目标分解的合理性。下降目标在省级层面的分解，遵循了综合性、差异性、可行性的原则，综合考虑“十三五”期间各省（区、市）预测的经济发展总体水平、增长速度、产业结构、土地利用水平等方面因素，在目标分解中予以合理体现。通过考虑“十三五”基期年，即2015年单位GDP建设用地因素与“十二五”单位GDP建设用地下降速度因素，对“十三五”下降目标在省级层面作了分解。

     三是采取自上而下和自下而上相结合的测算论证方法，保证目标落实的可行性。完成“十三五”单位GDP建设用地下降目标分解方案后，为保证分解结果的可行性，国土资源部要求各地上报“十三五”本地区单位GDP建设用地下降目标测算情况。将各省上报数据与部的分解数据进行比对、复核，科学分析下降目标实现能力，确保下降目标落实的可行性。

    把握一条主线 坚持四个原则

   “尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。《指导意见》立足于“节约集约利用国土资源”的工作定位，将落实单位国内生产总值建设用地下降目标作为实施建设用地总量和强度双控行动的重要平台和抓手，提出了总体要求、原则和目标。

   《指导意见》总体要求是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持和完善最严格的节约用地制度。以提升土地利用效率和土地投入产出水平为着力点，全面做好控制总量、盘活存量、市场配置、严格监管、创新技术工作，推动供给侧结构性改革，促进土地利用方式转变和经济发展方式转变，提升可持续发展的土地资源保障能力。

   《指导意见》明确，落实“十三五”单位国内生产总值建设用地下降目标，必须坚持4个原则。一是坚持统筹引领原则，以落实下降目标为主线，统筹节约集约用地各项工作；二是坚持区域平衡原则，充分考虑地区经济发展、土地资源禀赋和利用水平；三是坚持底线控制原则，既要确定5年下降目标底线，又要确定年度下降目标底线，实行双底线控制；四是坚持正向激励为主原则，在严格落实建设用地总量控制要求的前提下，将下降目标作为加分项，完成情况好的地区给予表彰和奖励。

    《指导意见》提出，“十三五”时期节约集约用地的主要目标是，到2020年末，各省（区、市）单位国内生产总值建设用地使用面积比2015年末下降不低于20%，年度下降率不低于4.36%。通过5年的工作推进充分释放土地资源利用的空间和潜力，实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。

     七措并举确保目标落实

     为确保下降目标的落实，《指导意见》提出，“十三五”时期，国土资源管理部门和发展改革部门要从总量管控、盘活存量、市场化配置、土地使用标准、用地监管、技术创新和基础支撑7个方面，抓好下降目标的任务落实。

      一是严格建设用地总量管控。落实城市开发边界，严格土地利用总体规划实施管理，通过建设用地总量控制倒逼建设用地利用强度提升。

     二是着力盘活存量建设用地。加大批而未供土地的有效利用，加快闲置土地处置，积极推动划拨土地盘活利用和城市土地综合利用，全面推进城镇低效用地再开发。

     三是提高土地资源市场化配置程度。进一步扩大国有土地有偿使用范围，推进工业用地采取先租后让和租让结合的供应方式，完善土地价租税费体系，发挥价格机制在节约集约用地中的调节作用。

    四是严格落实建设用地标准控制制度。进一步落实限制和禁止供地政策，严格执行工程建设项目用地控制指标和工业项目建设用地控制指标，不断完善土地使用标准体系，发挥标准控制在节约用地中的约束作用。

     五是强化供后监管。通过落实土地利用动态巡查制度、积极推进闲置土地空间信息化管理、加强重点地块开发建设情况跟踪等方式，加强建设用地全程监管。

    六是加大创新引领。在节约集约用地工作中，重点推广地上地下空间立体开发、土地复合利用、各类行业和产业的节地技术和模式，深化以地控税、以税节地试点，加快推进技术与机制创新，提高节约集约用地的科技水平。

   七是夯实工作基础，通过开展城市建设用地节约集约利用评价、开发区和国家级新区土地节约集约利用评价、建设项目节约集约利用评价等工作，建立健全土地利用强度考评体系，为推进节约集约用地工作提供基础保障与支撑。