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部耕地保护司司长就《土地复垦条例》答记者问

发布日期:2011-04-13

3月5日,国务院发布实施《土地复垦条例》。就《条例》出台的背景、意义、主要措施等,国土资源部耕地保护司司长严之尧回答了本报记者的提问。

  问:《土地复垦条例》出台的背景是什么?

  答:我国人多地少、耕地后备资源不足,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

  由于各种原因,当前有相当数量的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地尚未能及时得到复垦。据不完全统计,截至2009年,我国生产建设活动和自然灾害共损毁土地1.3亿多亩。其中,生产建设活动损毁1亿多亩,自然灾害损毁2000多万亩;已复垦面积为3000多万亩,但还有1亿多亩尚未得到复垦。同时,每年生产建设活动新损毁的土地约几百万亩,其中60%是耕地或其他农用地。

  为了加强土地复垦工作,国务院曾于1988年公布了《土地复垦规定》,1998年修订的《土地管理法》也对土地复垦做了原则规定。上述规定对促进土地复垦工作发挥了重要作用,但是随着我国经济社会的发展,创建于计划经济时期的土地复垦法律制度越来越不适应当前的形势:一是监督机制不够健全,对土地复垦义务人不自觉履行复垦义务的行为缺乏有效制约;二是复垦责任主体不明确,大量的历史遗留损毁地和自然灾害损毁土地不能得到复垦;三是资金保障机制还不完善,土地复垦义务人筹集复垦所需的资金渠道难以保障;四是土地复垦的激励机制没有建立,土地复垦义务人落实复垦义务、地方政府和社会各方积极参与历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的积极性不高。

  《条例》在1988年《土地复垦规定》的基础上,进一步加强和落实了土地复垦的监管措施,建立有效的监管制约机制、资金保障机制、激励机制和严格的责任追究机制,形成了一套完整的制度。

  问:《条例》解决了土地复垦工作中的哪些问题?

  答:一是明确土地复垦的责任主体,强化复垦责任。《条例》规定,对于生产建设活动损毁的土地,按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由土地复垦义务人负责复垦,同时要求复垦义务人严格按照审查通过的土地复垦方案落实复垦费用、实施土地复垦工程、报告有关情况,并对不依法履行土地复垦义务的情形作出了处罚规定。对于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地,《条例》首次明确由县级以上人民政府负责组织复垦,有效解决了此类损毁土地复垦责任主体缺失的问题。

  二是加强土地复垦全程监督管理。《条例》既把土地复垦方案作为申请建设用地和采矿权审批的一个刚性约束,又把土地复垦方案作为监督指导复垦义务人落实复垦义务的规划依据和有效抓手。《条例》规定,土地复垦义务人要在申请建设用地或者采矿权前编制土地复垦方案;未编制方案或者方案不符合要求的,不得批准建设用地,不得颁发采矿权许可证。复垦义务人应将土地复垦资金列入生产成本或者建设项目总投资,按照土地复垦方案提取复垦资金,专项用于复垦工程建设;督促土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的目标任务,开展复垦工作,土地复垦义务人不复垦或者复垦验收不合格后经整改仍不合格的,应缴纳土地复垦费,由国土资源主管部门代为组织复垦。

  三是建立和完善激励机制,鼓励和引导社会资金参与土地复垦,综合运用退还耕地占用税、补充耕地指标奖励、经济补贴等手段,分别对土地复垦义务人落实复垦义务,社会投资主体、土地权利人以及地方政府等参与历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地复垦进行激励。

  四是明确法律责任,加大处罚力度。《条例》对土地复垦义务人不编制土地复垦方案、不按规定缴纳复垦费、违反复垦资金监管要求、拒绝或阻碍监管人员执法检查等行为加大了惩罚力度。同时,首次明确了国家监管人员不履行职责也要承担法律责任。

  问:您认为《条例》的出台具有哪些现实意义?

  答:《条例》的颁布实施,为加强和规范土地复垦工作提供了强有力的法律保障,标志着我国土地复垦事业迈入法制化、规范化和制度化管理的新阶段,是国土资源法制建设的一件大事。它的颁布实施,将对加强和规范土地复垦工作产生积极的影响,对于坚守18亿亩耕地红线、保障发展、保证国家粮食安全,建设资源节约型、环境友好型社会具有重要的现实意义和深远的历史意义。

  首先,《条例》的颁布实施,推动了我国土地复垦事业的进一步发展。

  《条例》明确了土地复垦的责任主体,强化了对义务人的监督和约束,加大了对复垦义务人不履行法定义务的惩罚力度;同时,对国家监管人员不履行监管职责明确了法律责任。《条例》还建立和完善了激励机制,以充分调动相关主体投身土地复垦的积极性。这一系列规定,对于促进土地复垦义务人自觉履行义务,强化国土资源主管部门监管能力,充分调动社会积极性,形成合力、加强和规范土地复垦工作提供了强有力的保障。

  第二,《条例》的颁布实施,对保障发展保证粮食安全、促进我国经济社会发展具有重要意义。

  一方面,在相当长的一个时期,随着我国工业化、城镇化的快速推进,各类非农建设用地需求仍很强劲,耕地保护的压力依然很大;另一方面,我国损毁土地复垦利用潜力巨大。如果能按照“因地制宜,综合整治,宜耕则耕,宜林则林,宜渔则渔,宜草则草”的原则,对所有损毁土地进行复垦,可为国家增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。

  第三,《条例》的颁布实施,对加强损毁土地的复垦起到很好的促进作用,将为解决成千上万名农民的生计问题提供了新的保障。

  在一些土地破坏严重的地区,大量农民群众陷入“无房可居、无地可种、无岗可上、无水可用”的困境。以山东济宁为例,据不完全统计,自上个世纪70年代以来,因采煤累计塌陷土地约40万亩,导致40万农民无地可种,同时,目前每年还要新增塌陷地4万亩左右。对塌陷区等损毁土地进行复垦,既加强土地破坏区的生态治理,发挥很好的环境效益,同时也为这些地区的农民提供新的生活保障。

  问:下一步将如何贯彻实施好《条例》?

  答:我们将以《条例》的颁布实施为契机,加大土地复垦有关知识的宣传力度,提高各级政府、国土资源管理部门对土地复垦工作的认识,增强复垦义务人对土地复垦工作的自觉性,提升公众对土地复垦、耕地保护、节约集约利用土地的认知度;各级国土资源管理部门将加强组织领导,加强队伍建设,把土地复垦工作抓实抓好。同时,加强好与各相关部门的协调配合,齐抓共管,共同推进。

  具体而言:一是深化配套政策研究,完善土地复垦制度建设。完善土地复垦监督机制、约束机制和激励机制,增强《条例》的可操作性和指导性。为此,我们今年将制定出台《〈土地复垦条例〉实施管理办法》。同时,建立健全土地复垦方案编报审查制度、土地复垦资金保障制度、土地复垦监督管理制度、土地复垦监测与报告制度等。我们拟选择10个市县或者矿山企业作为土地复垦方案的联系点,共同研究土地复垦方案实施的政策措施。

  二是做好复垦监管。包括督促义务人编制土地复垦方案,重点督促已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证,并继续从事生产建设活动的土地复垦义务人补充编制方案;严格审查复垦方案,加强实施监管。对不履行复垦义务的,按《条例》规定严格处罚,该吊销采矿许可证的,就吊销许可证。

  三是建立资金保障制度,切实落实土地复垦费用。督促义务人按照土地复垦方案制定土地复垦资金安排和使用计划,建立国土、义务人共同监管的资金使用制度;加强土地复垦费用征收使用管理,配合有关部门完善相关办法。同时,我们将建立以政府资金为引导的“谁投资、谁受益”的土地复垦多元化投融资渠道,不断完善土地复垦激励机制。

  四是完善技术标准,提升信息技术服务支撑能力。近期出台土地复垦方案编制规程,加快开展损毁土地调查与潜力评价、土地复垦工程质量、资金预算定额等标准研究,进一步完善土地复垦技术标准体系;在土地调查“一张图”和部综合监管平台上,开发建设土地复垦监管与预警系统,监测各地土地资源损毁和土地复垦效果等情况。

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