优化审批程序，合理界定各级政府和职能部门的职责

　　现行征地审批程序的显著特点是，将土地征收和农用地转用审批权限上收到国务院和省级人民政府，出发点是为了实行世界上最严格的土地管理制度，有效保护耕地。然而十多年的实践证明，审批权限上收并不能从根本上减少对耕地的占用，相反，一些地方违法占用耕地呈愈演愈烈之势。笔者认为，最严格的土地管理制度要以最严格的用途管制和指标控制为基础，以最严格的监督检查和执法问责为保障，从而实现保护耕地、节约用地的目标。

　　审批权限的设计，可以考虑将现在的逐级上报审批，改为自上而下审批与自下而上备案相结合，重点是合理界定各级政府和职能部门的职责。对于国家有关部门批准立项的单独选址项目，如公路、铁路、水利工程等，国家有关部门批准立项的同时，国土资源部同时批准征地。这个批准是象征性的、笼统性的，或者授权性的。具体征地工作交由县级政府和国土资源及相关部门实施，政府为责任主体，国土资源部门为实施主体。国家、省、市履行监督检查的权力。

　　提出这一设想的理由很简单也很充分。国务院和省级人民政府审批用地时，由于审批量过大，政府领导和职能部门审批审查人员仅局限于对上报资料形式上的审查，不可能逐一现场察看，逐一到农民家中核实，资料的真实性只能依赖于县级国土资源部门把关。既然如此，何不赋予县级实质性的审批权呢?同理，对于省级立项的单独选址项目，由省级国土资源部门在批准项目的同时批准征地。对于城市用地，可以继续采取批次审批、市县供地的方式，但要将审批权下放到省一级。对于农村集体和农民个人建房占地，可以由县级审批。以上审批，均实行网上远程上报备案制度，以便于上级直至国家的监督检查。网上备案快捷、准确，有利于实行“一张图”管理和卫片执法检查。

　　互为前置也是影响用地审批效率的一个重要原因，现在实际上是国土资源部门履行了不应有的义务，承担了不应负的责任。建议将一系列前置条件改为批后告知。也就是说，审批机关在征地审批后告知用地单位或基层政府，按照有关法律的规定到相关部门缴费或办理手续，各部门各司其职，用法律来规范和约束行政对象的行为。用地单位或基层政府不履行手续，由其承担相应的法律责任。

　　缩小征地范围，经营性用地逐步由征收过渡到征购

　　缩小征地范围的长远目标应该是国家只征收公益性用地，凡属经营性用地由用地者直接向农村集体经济组织征购。但当前我国正处于工业化城镇化快速发展阶段，部分地区还在起步阶段，普遍实行征购，必然大幅提高工业化和城镇化的成本，阻碍工业化城镇化的顺利发展。笔者认为，缩小征地范围还须循序渐进，各项方针政策以及发展路径必须与不同的发展阶段相适应。可考虑实行差别化管理，在东部地区一步到位，在中西部地区试点的步子慢一点。

　　在中西部地区缩小征地范围，最现实的操作方式是入股分红，由农村集体经济组织以土地为股份，与投资方合作办企业，这样既能避免企业征地时集中大量支付征地补偿安置费，又能保证被征地农民有长期收益。但实际上企业和农民都有顾虑，企业怕和农民打交道，希望一次了断;农民怕受企业欺骗，更怕企业破产，入股分红落空。解决这一问题，需要政府制定详细的管理办法来规范双方行为，可以考虑在企业逐年上交的税收中建立一笔专项资金，由政府调控，在企业利润分红达不到农民应得份额或企业破产时，由政府保底。实行这种方式要合理确定土地价格，合理确定入股分红的收益率，不能简单地用征地补偿费分年支付当做入股分红。

　　还有一种方式是允许部分建设项目直接使用农村集体土地。可以从城市保障房、还建安置房等民生工程开展先行试点，在试点成功的基础上逐步扩大到其他建设项目。而直接使用农村集体土地的首要条件是，在法律上赋予农村集体土地与国有土地同等地位，解决农村集体土地不能融资的问题。这项改革的难点在于如何对集体建设用地流通进行管理，做到既允许流通，又适当限制流向。规划管理也非常关键，如果不能对土地利用总体规划和城镇规划实施有效控制，没有完善的管理办法和强硬的执法手段，有可能造成失控的局面。

　　维护农民土地权益，提高补偿标准与完善保障措施两手抓

　　当前征地中存在的最突出的问题是补偿标准低。虽然近年来征地补偿标准几度调整提高，但与当前经济生活水平相比仍然偏低。多年来，被征地农民上访始终是上访最多的群体之一，甚至在一些地方引发了极端事件。提高征地补偿标准，完善保障和安置办法，让农民共享更多的土地增值收益是改革的当务之急，而解决问题的核心是落实资金。笔者建议，有必要从土地出让金中按较高的比例建立两个基金：一是土地补偿基金，二是被征地农民社会保障基金。

　　建立土地补偿基金是大幅提高征地补偿标准的前提。现在，征地补偿的基本原则是同地同价，但在实施中有一个偏差。如高产菜地与没有收益的土地按同样标准补偿。而相同的土地，不管是征为公益性用地还是征为经营性用地，对农民而言，损失是一样的。要实行同地同价，就需要省(市、区)制定各市县土地补偿标准，且三年左右修正一次，政府从土地出让金中建立补偿基金，以经营性土地收益补充公益性用地的补偿。

　　建立被征地农民社会保障基金是落实好被征地农民社会保障的前提。近年来，经济较发达地区逐步建立了被征地农民社会保障体系。但普遍存在不平衡、不公平、难落实等问题。笔者认为，应将被征地农民优先纳入社会保障体系，且被征地农民社会保障不能简单地用低保和社会养老保险代替，对一部分被征地农民来说，解决当前生活问题更为迫切。另外，当前被征地农民社保的基本原则是“谁用地谁负责”。那么对于历史上大量征地遗留下来的未享受征地社保被征地农民来说，他们的保障该由谁负责?为此，建议从土地出让金中提取20%左右，建立被征地农民保障或救济基金。其支出范围一是对失地后生活困难家庭按月发放救济金;二是统筹解决历史遗留和新征地农民社保。

　　补偿安置费的合理分配和有效管理也是当前存在的一个突出问题。实践证明，无论是过去的留到村集体办企业，还是现在的村里留小部分，大部分直接分配给村民，都无法保障被征地农民的长远生计。笔者认为，解决措施一是留地安置，在留下的土地办企业或分房安置，安置房按小户型设计，确保每户分到两套以上，一套自己居住，其他的用于出租，以获取长期收益。二是土地入股分红。

　　最后，建议从法律上和政策上赋予土地承包经营权、宅基地使用权更强的效力，这样既有利于保护农民土地权益，又有利于保护耕地，节约土地，减少低水平重复建设的招商引资，促进经济发展方式转变。